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    普通公路養護市場化探索
    2021-06-08 來源:養護與管理 作者:吳玉榮 楊軼

      公路是國民經濟和社會發展的重要基礎設施,長期以來,公路養護主要由具有事業編制的公路養護管理部門承擔,采用計劃管理模式進行。

      由于歷史原因,公路養護管理部門普遍存在管養不分、職工較多、管理粗放、缺乏競爭等情形,隨著公路養護運行機制的改革,結合國外相對成熟的市場化養護經驗的引入,國內各省市間也陸續開展了市場化養護的探索。

      上海市率先在1997年對亭大公路實施養護招投標,從2000年開始對市管公路(總長571公里)全部實行了招投標,以養護維修承包合同的形式明確管理與養護的權利和義務。此后,各省市間陸續開展了“組合承包”、“國路民養”、“工程費制”、“內部競標”等方式,為養護市場化積累了一定的經驗。

      交通運輸部《“十三五”公路養護管理發展綱要》,對我國“十三五”期間的公路養護做好了戰略規劃,對公路養護的市場化改革,推進養護模式轉型等方面進行了詳盡的梳理與指導:

      1、引入市場機制,將公路養護領域適合的事項從“直接提供”轉由向社會“購買服務”,實現資源市場配置最優化。

      2、積極引導和培育養護市場。

      3、建立政府與市場分工合理的養護生產模式。4、加快養護市場信用體系建設。

      根據養護市場化的實施要求,結合當前貴州省普通國省干線公路養護管理的現狀及存在的問題,筆者分析如下:

      1、改革情況。貴州省公路局在推進公路系統事業單位改革中,按照管養分離、事企分開的原則,通過組建貴州省公路建設養護集團有限公司的方式,較好地剝離了原來建管養中的企業生產職能,為養護市場化奠定了基礎。然而由于養護集團是新組建單位,缺乏對原有事業編制養護職工的吸引力;另外由于學歷、年齡、身體、家庭等原因,導致相當一部分職工不愿放棄事業身份到企業,使得部分公路管理段還存在一線職工較多的問題。

      2、養護投入。由于受貴州山區地形地貌的制約,原有公路基礎薄弱,抗災能力差,加之貴州財政資金的體量較小,養護資金投入不足。

      3、管養里程。鑒于路網命名編號的調整,當前貴州省普通干線公路里程為2.62萬公里,由于新增國省干線管養事權尚未明確,目前貴州省公路局管養里程1萬余公里。

      4、市場化現狀。按照國家招投標的相關規定,養護工程已全部納入市場化養護,日常養護結合各公路管理段管養里程,一線養護職工等采用了多樣化的養護方式,其中有市場化養護方式、計劃性養護方式等。

      結合貴州普通干線公路養護管理現狀分析,目前該省尚處于部分市場化狀態(養護工程納入市場化養護),離完全市場化運行還有一定的距離。參照國內外成熟的經驗來看,筆者認為,養護市場化不能一蹴而就,需要結合各省省情、資金、人員情況、養護技術及設備等因素綜合考慮,針對條件成熟的區域優先推進,其他地方逐步推進。

      一、日常養護市場化實施階段的劃分

      建議實施階段劃分為三個階段:即初級階段、運行階段、成熟階段。各地方可結合自身情況,采取多種方式進行。

     ?。ㄒ唬┏跫夒A段:

      現階段主體仍處于計劃經濟向市場化過渡階段,由于原有模式下公路養護系由基層公路管理段進行實施,原有職工數量分布不均,養護資金嚴重不足,路況水平相對較差,尚不具備走向市場化的時期,針對一線養護職工不足的情況,可采取市場化的用工模式:

      1、專業化養護+日常保潔:此種方式適用于一線正式養護工人多(由于原有道路擴容改造成城管道路,養護人員不變,但管養里程減少時),養護職工完全能夠勝任現有的日常養護管理工作時所采取的方式。

      2、專業化養護+標段承包養護+社會化保潔:此種方式適用于一線正式養護工人較多、養護管理里程長、但又不能憑借自身力量全部實施有效養護管理的情況下,需借助社會力量(勞務公司)作為補充參與保潔工作。

      3、專業化養護+社會化保潔:此種方式適用于一線正式養護工人少,不能憑自身力量實施有效養護管理的情況下,現有養護職工由于技術能力較強,作為專業化養護隊伍進行集中整合,主體從事技術含量相對較高的工作;由于人員不足,需借助社會力量(勞務公司)從事保潔工作。

      專業化養護系指以機化站為依托,養護設備為支撐,由機械操作手、技術工人、管理人員組成的專業化、規范化公路養護應急隊伍,具體負責養護生產及應急業務。其業務范圍為:瀝青路面修補、生命防護工程的維修與養護、橋梁(涵洞、隧道)養護、水毀預防及搶修、構造物維修、公路綠化、公路巡查、各種搶險、標志標線、路面保潔、交通戰備等,同時兼顧出行服務。

      標段承包養護是指按照養護路段難易程度、職工獨立完成養護任務,結合承包人年齡、工齡及工資情況,合理劃分標段長度及明確工作范圍的一種指令性目標管理方式。一般由養護一線工人單獨或組團承包。

      社會化保潔是指通過向有資質和實力的企業法人(勞務公司)實施合同化養護過渡的一種養護形式。

      以上方式在貴州一些職工較多的管理段還在實施。

      二、養護市場化運行階段

      當前養護運行機制改革已基本完成,實現了管養分離的公路養護新格局:

     ?。?)原有事業單位養護人員改制組建養護企業。

     ?。?)部分公路建設施工企業增加養護資質(或成立養護公司);

     ?。?)部分民營企業在有技術、有設備的基礎上,組建養護公司。隨著養護市場準入及養護資質管理等相關辦法的實施,養護企業信用評價體系進入正規,針對養護企業能夠更好地在全國范圍內統一標準,統一管理。

      在此基礎上,按照國家招投標、《合同法》等相關法律法規規定,結合公路養護檢測、信息化管理水平的提升可正式進入市場化養護運行階段。

     ?。ㄒ唬┻\行階段可采用總價合同、單價合同、基價+單價合同、成本+酬金等方式進行實施,也可在同一項目,根據養護內容的劃分,采取組合式方式進行。

      1、總價合同

      總價合同需要確定較準確的養護工作量,需要比較科學的日常養護維修定額;結合設施檢測情況,需對公路設施狀況做出合理的綜合評價。一般適合具有相對固定的周期、較長的時限、工程技術難度與風險相對不大的養護項目。鑒于人工、材料價格的變動,根據合同要求可按年度對總價作必有的調整。

      2、單價合同

      單價合同一般適用于工程作業項目明確、具有一定規模、技術難度比較高的養護項目。貴州部分單位采用此方式,以便在現階段資金不足的情況下,做好工程量控制。

      3、基價+單價合同

      結合公路養護作業的特性,針對日常巡查、交通量調查、路況調查、路面保潔、波形護欄清洗等具有長期性、周期性的作業內容,可按基價進行統一匯總確定,針對路面維修、設施損壞修復等可計量的作業項目,可按單價合同進行明確。

      4、成本+酬金合同

      成本+酬金合同指以養護工程成本為基礎,外加固定酬金形成的養護合同,一般適用于應急搶險作業。

     ?。ǘ┻\營階段實施的范圍

      1、日常養護、養護工程單獨進行市場化招投標。

      為強化日常養護的正常進行,針對已承攬日常養護的企業,可以參與養護工程的招投標,但前提是養護公司只有在連續一定時期內日常養護考核評定達到業主需求標準的情況下,業主單位才能給予該企業參加養護工程投標資格(招標文件中應明確),以避免養護企業忽視日常養護,導致路況嚴重衰變。

      2、日常養護及養護工程打捆進行市場化招投標。

      考慮到當前日常養護的費用偏低,而養護工程的實施尚有利潤,因此將日常養護及養護工程打捆實施市場化養護,也是保障養護企業經濟效益的一種方式。針對此類項目,一定要加強合同管理和考核,從招投標階段就要進行細化和明確。否則會導致養護企業由于日常養護水平的降低而增加養護工程量,而養護工程建設的低標準和低成本又會造成日常養護的高成本。為規避此類問題,業主單位在招標文件中就需要明確相應的退出機制,同時依據合同加強管理。如果養護企業在考核評定過程中評定較差,可依據合同對養護費用進行相應的扣減,直至清退出場,同時納入信用評價。以加強養護企業的管理。

     ?。ㄈ┻\行階段養護實施的年限

      1、可以分年進行招投標。

      2、可以按3~5年為期限開展招投標工作。建議以3~5年期限為宜,期限太短,不利于養護企業人員、設備進行配備,另外由于頻繁地進行招投標,也會導致招投標的費用及時間成本的增加;期限太長,不利于市場競爭,容易造成養護企業的懈怠。

     ?。ㄋ模┻\行階段需注意的事項。

      1、招標文件制訂要完整、詳細。市場化養護的前置要件是招投標,因而在招投標階段,業主單位需要對招標的內容、年限、要求等進行細化明確,以減少后期合同簽訂或在實施階段出現大量扯皮現象的發生。

      2、注意日常養護的及時性和經濟性的協調統一。

      公路日常養護中,經常會出現護欄損壞、路面病害等,養護公司為了節省費用往往會采取集中處治的方式進行維修,為了防止因為公路設施的不完善造成交通安全事故的發生,同時及時修補也能更好地提升路況,減少交通安全事故的發生,減少養護費用的支出,更好地提高道路服務水平。

      針對養護及時性問題,業主在招標文件中就要明確扣減養護評分的相應內容,并用養護評分調節養護企業的收入;另外在擬訂合同時可以對交通安全事故的責任歸屬做相應的規定:如果是由于養護公司日常養護完成不及時造成的,養護公司應該對該事故負責。以促使養護公司加強管理,提高日常養護實施的及時性。

      3、不斷提升公路養護信息化管理水平,建立完善公路設施相關檢測評定標準、提升公路檢測技術水平,提升公路養護輔助決策水平,建立路網級、項目級輔助決策模型,不斷提升公路養護預算資金的準確率,助推公路養護市場化的發展。

      4、加強養護企業信用評價體系建設。優勝劣汰,對信用、技術、管理良好的養護企業可進一步提高其對養護市場的參與度,反之則按市場規律進行淘汰。

      5、養護企業應加強“四新技術”的運用,縮短養護維修周期,延長公路使用壽命,充分保障公路的安全暢通。

      三、養護市場化成熟階段

      養護市場準入機制完善;養護資質管理標準統一,實施有序;國家公路網建設完善;交通量及路況比較穩定;養護標準完善、細致;路況設施檢測評定準確;養護信息化發展水平較高,針對路網級、項目級養護費用預測相對精確。

      在此基礎上,高速公路、普通公路養護市場業已完善,較多的行業壁壘已消除,此時采用區域化周期性養護模式條件已成熟,養護企業實施效果更佳。通過區域性高速公路、普通公路連網的養護市場。其優勢如下:

      1、便于協調。由于范圍集中,同地方政府、交警、氣象、水利、林業、自然資源等部門的聯系,主要集中在一定區域,有效減少了協調壓力。

      2、養護企業覆蓋范圍相對集中,便于人員、設備的調配、使用。

      3、區域化養護能夠較好地體現互補效應。例如高速公路養護生成的瀝青廢料,經過再生就可以比較好地運用于普通公路,較好地節省養護成本,提高經濟效益。

      養護市場化是大勢所趨,在此過程中,公路行業要緊密結合自身實際,求新圖變,不斷加強國家相關法律法規的學習,不斷完善公路行業相關技術標準、盡早實施養護市場準入及相關養護資質管理辦法、不斷提升公路養護信息化水平等,以期更好地推動公路養護市場化的發展。



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