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    PPP模式在高速公路建設的應用-以T高速公路投資建設為例
    2021-08-17 來源:正略鈞策 

      高速公路投資建設是一項重要的基礎設施建設工程,對促進區域經濟社會發展具有重要的意義。高速公路的建設需要投入大量的資金,而PPP融資模式是目前高速公路建設較為常用的一種融資模式。

      一、T高速公路應用PPP模式的背景

      T高速作為列入國家京津冀一體化戰略單列規劃的交通基礎設施項目,項目的總投資金額接近470億元。綜合考慮資金,人力、施工技術等因素該項目采用了PPP模式進行融資。

      采用這一融資模式:一是可以減輕政府的財政支出壓力。二是可以起到分擔投資風險的目的。三是可以讓最為專業的機構進行相應的建設運營,降低項目在建設運營過程中的建設、資金等風險。

      二、T高速投資建設項目采用PPP模式的總體思路

      J省政府擬對J省境內的JY、LQ、XF、JQ、TL等五條高速公路項目共計470億元的總投資,項目采用的“PPP+施工總承包”的商業模式進行運作,引入社會資本負責項目的投資、建設、運營。

      將髙速公路打包分為兩部分,其中第一部分為JY、LQ、XF三段高速公路,項目投資167億元,本文所分析的T高速投資建設項目即為此部分項目;第二部分為JQ、TL兩段髙速公路,項目投資303億元。

      三、T高速投資建設項目采用PPP模式的實施路徑

      T高速投資建設項目采取BOT模式進行操作,整個項目持續時間為28年,其中項目建設期3年,運營期25年。J省政府通過授權J省交通運輸廳公路管理局作為項目的實施機構,通過招投標選擇合適的社會資本同J省交投組成PPP項目公司,公路管理局作為項目的業主,代表J省政府授予PPP項目公司特許經營權。

      PPP項目公司作為項目的具體實施機構,負責五段高速公路項目的建設運營,并通過收取高速公路過路費、政府補貼等方式實現預期收益。當項目的特許期滿時,PPP項目公司通過將高速公路的管理權完全移交給省公路管理局。

      該項目為經營性項目,項目的收益主要來自與高速公路過路費的收取、沿線廣告及服務區的開發以及政府的相應補貼。

      J省公路局通過招標選擇合適的社會資本中標,社會資本與省交投共同出資組成PPP項目公司,項目公司中社會資本和政府資本的股權結構為51:49,由社會資本作為項目的實際控股人。

      PPP項目公司作為項目的運作主體負責項目的相關王作,包括項目前期的報建征地拆汪等工作,以及按照規定的標準完成項目的建設、運營等。

      項目采取施工總承包的方式進行建設,由社會資本被作為總包方,負責組織項目的建設施工,履行總包商的義務。

      項目的總投資高達470億元,資金來源同其他項目類似,主要有股東資本金和金融機構貸款。項目的資本金由省交投和社會資本按照49%:51%的比例進行出資,其中JY、LQ、XF三段高速公路項目資本金為總投資的30%,JQ、TL兩段髙速公路項目資本金為總投資的20%,其中JY、LQ、XF三段高速公路項目對應的資本金需求為50.1億,京JQ、TL兩段髙速公路項目對應的資本金為60.6億元。

      在整個項目中社會資本需出資56.46億元,J省公路管理局需出54.24億元。項目投資的其他部分由國家相關補貼和政策性銀行貸款為主。

      

      項目公司的收入主要來自三部分:其一為高速公路過路費收入;第二為高速公路沿線廣告牌及高速公路服務區的開發收入;其三為當項目的交通流量小于設計保底交通量時政府支付的補貼。

      政府和社會資本對項目的收益進行分配,但是政府只享有JQ、TL兩段高速項目的收益分配,在這兩條高速公路中,政府和社會資本按照相應的股權比例分配項目的收益,而JY、LQ、XF三段高速公路收益權屬于社會資本。

      因項目投資額巨大,對社會資本的各方面能力要求很高,為降低投資風險,J省交通局選擇中交聯合體作為中標社會資本。中交聯合體由中交集團、中建集團、中交路橋組成。中標后擬由中交朕合體與河北交投組成項目公司四方的股權比例為25.6%:21%:4.4%:49%。

      為了保證社會資本的合理收益,合理分配項目的經營風險,政府對T高速公路給予保底收益,同時政府對保底補貼限額進行約定。項目運營的前10年不做保底限額約定,運營期前10年內政府補貼超過7億元的,由社會資本代為支付,運營期11-25年政府償還社會資本墊付的補貼額。約定項目運營期的11-25年內政府的補貼額不超過7億元每年。

      代表J省政府的J省交投只參與JQ、TL兩段太行山項目的收益分成,不參與JY、LQ、XF三段太行山高速公路的收益分成。當項目的運營情況非常好時,政府將參與項目超過規定水平的收益水平的分配。

      四、總結

      該項目采用的“PPP+施工總承包”的商業模式進行運作。這是當前我國建筑施工企業作為社會資本參與PPP項目的主要模式,也是交通類基礎設施項目在我國進行PPP模式操作的常規方式,企業要想獲取項目,必須運用PPP模式。

      該類項目的社會資本一般為大型國有建筑施工類企業,這些企業的主業為工程施工,通過施工總包作為項目的總包方也是項目的主要盈利模式,社會資本往往是通過PPP投資鎖定項目的施工總承包的權利,企業往往在實際操作中通過讓渡一部分投資收益,而通過施工總承包獲取收益彌補項目的投資收益。

      采用“PPP+施工總承包”的運作模式中施工總承包層面是國內傳統建筑企業的強項,也是這些企業獲取利潤的主要渠道。

      在高速公路建設PPP項目中往往存在以下操作:

      一是和政府共同成立PPP項目公司。最開始按照國家政策的規定,政府資本金出資不能控股,故政府資本股權占比一般不超過49%,許多傳統施工企業在項目招投標時承諾較高的資本金出資比例,當項目進入實際運作時,這些企業會通過引入新的外部資金(比如通過設立基金)的方式減少實際出資比例。

      二是通常會要求政府資本在私下設置回購條款,要求政府資本在項目進入運營期后回購項目股權以實現退出。PPP項目的年限一般是根據項目的盈利性決定的,盈利性強的項目社會資本往往在較短的時間就能夠覆蓋投資成本并獲取預期的收益,而盈利較差的項目往往需要較長的時間才能夠收回投資成本獲取預期收益。而一般的PPP項目年限基本都在10-30年之間,這樣長的期限對習慣短期回款操作模式的施工單位是很大的考驗,社會資本通常會要求政府資本在私下設置回購條款,要求政府資本在項目進入運營期后回購項目股權以實現退出。



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